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从上海、北京实践看大都市郊区特色小城镇建设
发布时间:  2017-11-07   浏览次数:此处显示稿件总访问量 发布部门: 【字体 小  中  大 

                    国家发展改革委规划司调研组

  不同于浙江非镇非区小镇模式,作为超大城市的上海和北京,根据自身特点探索出建制镇镇区+若干特色功能组团“1+N”特色小城镇模式,值得研究借鉴。 

 一、呈现“五大特征” 

 由于上海、北京的特色小城镇具有区位价值明显(受中心城市辐射)、土地资源稀缺、人口相对密集、资金比较充裕、高端农产品和旅游需求旺盛等特殊背景,其建设过程除了遵循一般特色小城镇建设所关注的立足资源禀赋优势、突出产业升级、注重文脉传承、强化城乡联动等原则外,还具有以下几方面比较鲜明的侧重点。 

 (一)围绕区位特点做特色,承接中心城市功能疏解。此次调研的特色小城镇均为超大城市郊区镇,距离中心城区30~70公里,其发展定位与所在城市的整体功能定位息息相关。上海、北京认为,超大城市郊区特色小城镇的规划建设不能独立成篇、不可单打独斗,必须纳入到城市发展体系中,在承接好城市功能转移的同时,还要做好与中心城区、新城及周边城镇发展的合理分工。比如,金山区枫泾镇围绕上海建设全球科技创新中心的城市定位和邻近沪浙G60科创走廊的区位优势,建成漕河泾开发区枫泾先进制造业基地,努力搭建科创、文创、农创、众创新平台;房山区长沟镇围绕北京建设全球科技创新中心的城市定位和中心城区非首都功能疏解的时代背景,利用本地生态优势,引进国开、光大、中信等基金及相关机构253家,管理资金规模超过5000亿元,打造北京基金小镇 

 (二)围绕盘活存量做特色,提高空间利用效益。面对建设用地利用低效、国土开发强度过大的问题,上海提出建设用地减量化的约束性目标。在这种约束下,特色小城镇建设不可能大拆大建、重新铺摊子、规划3平方公里区域从零打造,只能以建制镇的大盘子为基础,走空间更新、存量盘活的路子。比如,松江区车墩镇满打满算只有拆旧换来的400亩建设用地指标可用,计划通过回购与租赁,改造改建现有工业厂房。青浦区朱家角镇拟将现状159亩市属企业和85亩区属企业的现状工业用地功能更新为文化创意产业园和基金产业园,将590亩现状城中村改造为文创民宿。金山区枫泾镇提出以古镇更新、产业更新、社区更新和乡村更新等为主要内容,按照先易后难的原则依次推进特色小城镇建设。 

(三)围绕完善配套做特色,健全城镇服务功能。在很多内陆地区特色小城镇还在思考人口导入良策时,上海、北京的小城镇更关注如何通过改善基础设施和公共服务来降低小城镇系统风险、提升居民获得感、更好承接中心城区人口外溢。在产业方面,相较3平方公里的浙江版特色小镇,50~100平方公里建制镇形态的特色小城镇建设要规避因单个产业生命周期或行业波动带来的系统性风险。在基础设施、公共服务、生态环境方面,要补齐发展短板,实现宜居宜业宜游协同发展、生产生活生态全面改善。比如,青浦区朱家角镇作为国家历史文化名镇,积极强化古镇旅游基础设施建设,推动商、旅、文互动融合发展。金山区枫泾镇推动上海中医药大学附属龙华医院金山分院、上海国际应用科技大学建设。房山区良乡镇依托高教园区和制造业基地,打造万亩滨水公园和小清河风光带,成为北京名副其实的卫星城 

(四)围绕专业运营做特色,注重政企发展合作。与其他地区特色小城镇情况不同,上海、北京的建制镇税收基本在几十个亿以上,并不缺乏资金;镇党委书记、镇长有新理念新思想,并不缺乏点子。但考虑到建制镇迫切需要能把产业升级、空间更新与投融资深度融合的规划团队以及政府在打造特色、招商和管理运营上缺乏专业经验,都选择与专业企业开展有保留的深入合作。比如,松江区车墩镇进一步深化与上海电影集团合作,金山区枫泾镇与上海建工集团签订战略合作协议,房山区长沟镇与北京文投集团共同打造北京基金小镇。在合作模式上,政府既扎实做好空间管制、公共服务和政策环境供给,不缺位;又不干预合作企业内部经营管理,做到收益共享、风险共担,不越位 

(五)围绕高端农业做特色,推进城乡联动发展。郊区特色小城镇是城乡一体化发展的操作枢纽和重要载体。大都市郊区特色小城镇既有非常广阔的高品质农产品消费市场和乡村旅游市场,又蕴藏着丰富的科技创新资源,更有条件走出一条以城带乡、城乡统筹的好路子。金山区枫泾镇一方面积极对接农科院等农业科技供给资源和农户、农业企业等农业科技需求资源,依托上海农村产权交易所平台,打造长三角农创路演中心,取得一定进展;又选择性借鉴市民农庄和蓝城农业小镇模式,推动规模农业发展和众创入乡,打造田园综合体。房山区琉璃河镇与中粮集团合作打造北京农业生态谷,建设高附加值农产品种植加工基地、农业科技研发基地,探索以城乡统筹方式解决三农问题。 

 二、上海、北京特色小城镇建设注重三个防范 

 为更好发挥政府引导作用和市场主导作用,上海、北京因地制宜、重点培育、精准施策,避免特色小城镇建设穿新鞋走老路 

 (一)因地制宜,防范东施效颦、水土不服。上海、北京建设特色小城镇,拥有与浙江等地区不同的发展环境。主要是上海、北京人口规模均超过2000万人且还在不断增长,中心城区人口密度非常高,面临人口疏解压力;均是行政级别很高的国际化大都市,人口、资本、产业等各类资源要素高度集聚,土地成本非常高;块状经济特征不明显,历史上没有形成以某个主导产业为核心的专业镇。基于此,上海市并未照搬照抄浙江版本特色小镇模式,注重以建制镇为载体和单元发展特色小城镇。比如松江区车墩镇规划形成南部新城影视产业核心区+多个产业支撑点“1+N”布局,青浦区朱家角镇规划形成古镇文创产业集聚区+老厂区和城中村转型区+外围拓展区“1+N”布局。 

 (二)不定数量,防范一哄而上、层层加码2016年以来,有的部门和部分省(区、市)相继提出建设特色小镇和小城镇的数量目标,如住房城乡建设部提出3年在全国打造1000个特色小城镇、很多省提出35年建设100个特色小镇等,引发社会关注和媒体炒作。北京、上海认为,特色小城镇建设既要乘势而上、顺势而为,更要遵循城镇发展规律、耐心坚守。为防止特色小城镇建设演变为违背规律的造城运动政绩工程,上海、北京既不预设特色小城镇建设的数量目标,也不分解建设任务,而是注重研究特色小城镇发展规律,通过印发实施《北京市发展改革委关于进一步促进和规范功能型特色小城镇发展有关问题的通知》等政策性文件,强化规范和引导。 

(三)一镇一策,防范削足适履、吃大锅饭。不同于浙江在省级层面设定统一要求,上海、北京未在市级层面出台面向全域的土地和财税等激励政策,避免一刀切造成政策供给与实际需求不匹配。上海市强调政策双向反馈,既要求区级层面立足实际,出台相关政策,引导有条件有基础的建制镇开展特色小城镇建设,如嘉定区和金山区分别出台了指导意见;又采用自下而上的方式,要求建制镇提出具体困难和政策诉求,再由市、区相关部门开展定制化方案研究,按照一镇一策原则予以协调解决。 

 三、对全国推进特色小(城)镇建设工作的启示和建议      

 上海、北京实践形成的新理念新思路新做法充分体现了地方特色和国际化大都市特点,对全国其他地区培育发展特色小城镇具有一定的启发意义,但距离最终形成可复制可推广的经验还有距离。特别是实践者提出不少困惑,一是如何处理自然生长和人工培育的关系。小城镇大多是经历很长的历史过程自然生长而成的,现在要用几年时间按人工栽培方式培育特色,多数地方干部不知道如何用力,担心人工栽培变成无土栽培。二是如何处理功能疏解和要素集聚的关系。受行政体制分割和区域竞争的影响,中心城区疏解出的功能面临重复承接、优质要素面临被稀释分散的风险,本该以集聚凸显特色的效应很容易被地区同质化竞争削弱。三是如何进一步强化企业主体和市场化运作。以建制镇为主体形态建设特色小城镇涉及的发展空间更为广泛,迫切需要紧扣产业需求、掌握优质资源的综合性高品质开发运营主体,但这类企业主体非常稀缺。没有清晰的投资主体,可持续的商业运营模式就无法建立。基于此,提出以下政策建议: 

(一)强化城镇发展规律研究,谨慎推广各地区做法。中央和省级政府部门的工作重点,应集中于对城镇发展案例的分析梳理,揭示城镇发展规律,指导基层开展工作。在探索模式上,应充分发挥基层干部群众的能动性,鼓励多元形态、多种模式,形成竞相发展局面。在复制推广各地区做法时,应侧重于提炼既能说得通,也能做得通的普适经验,避免盲目推广造成一哄而起、资源错配。 

(二)指导各地区深入谋划、合理推进、防范风险。一是厘清概念,消除基层干部和群众的思维困扰,把准行动着力点。二是谋定后动,坚决守住节约集约用地、保护生态环境和历史文物古迹的底线,防止大拆大建、浪费资源、破坏环境。三是防范风险,既要强调特色,形成规模效应和特色品牌;又要防范产业单一化带来的系统性风险,为其他产业和生活性服务业留足发展空间。四是省级统筹,省级政府应加强对辖区内小城镇产业空间布局的协调,避免重复建设;对接好特色小(城)镇反映的政策诉求,增强政策支持的精准性,避免一刀切撒胡椒面 

三)以制度改革激发各地区特色小(城)镇发展活力。特色小(城)镇尤其是特大城市近郊的小(城)镇是重要的改革突破点,应在人、地、钱、权方面体制改革上多做文章。譬如,在当前各大城市中心城区落户门槛日益提高的情况下,能否在大城市郊区降低落户门槛,吸纳中心城区人口疏解;在人口疏解的背景下,能否从生活侧切入优化公共服务资源配置,实现雪中送炭;能否在大城市近郊的小城镇,试行功能混合的用地新方式和城镇更新办法,探索存量土地减量化指标市场化交易;能否在控制好财务杠杆和债务风险的前提下,降低企业主体参与特色小镇建设的门槛;能否赋予市场运营主体更多的管理权限,提升社会治理水平。  

 
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